來賓市人民政府辦公室關(guān)于來賓市政府與社會資本合作（PPP）模式的實施意見

(來政辦發(fā)〔2015〕103號)

       各縣（市、區(qū)）人民政府，來賓高新區(qū)（來華管理區(qū)）管委，市人民政府各工作部門、各直屬機構(gòu)：

為加快政府職能轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，增加公共產(chǎn)品供給，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資，深入推進我市投融資體制改革創(chuàng)新，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式增加公共產(chǎn)品供給的指導(dǎo)意見》（桂政辦發(fā)〔2015〕65號）等文件精神，經(jīng)市人民政府同意，結(jié)合實際，現(xiàn)就來賓市政府和社會資本合作模式提出以下實施意見。

 一、充分認識政府和社會資本合作模式的重要性

       政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域由政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、營運、維護基礎(chǔ)設(shè)施的主要工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報，政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

       城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的主要抓手。我市作為全國城鎮(zhèn)化試點城市，雖然城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但城鎮(zhèn)化水平偏低、質(zhì)量不高的問題日益突出。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)艱巨，需要加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)。推廣運用PPP模式可拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

二、組織推廣運用政府和社會資本合作模式的各項工作

       （一）合理確定實施范圍，增加公共產(chǎn)品有效供給。

PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任、適宜市場化運作、價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定、收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公共服務(wù)領(lǐng)域的項目。

當(dāng)前，結(jié)合我市實際情況，在遵循“政府引導(dǎo)、市場運作，依法合規(guī)、重諾履約，公開透明、公眾受益，積極穩(wěn)妥、協(xié)同推進”的原則基礎(chǔ)上，對于新建項目重點支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。對于已建成的項目，可植入PPP模式，引入社會資本并組建項目公司，通過項目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項目進行升級改造或合作經(jīng)營，以緩解財政資金壓力、提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。

已界定為地方政府存量債務(wù)中適宜以PPP模式運營的融資平臺公司存量項目，要大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，減輕政府公共財政舉債壓力，騰出更多資金用于重點民生項目建設(shè)。

       （二）做實做好項目儲備，提高政府和社會資本合作模式的運用效率。

在各單位申報PPP項目的基礎(chǔ)上，篩選建立PPP項目儲備庫。不定期公布示范項目及其項目規(guī)劃、準備進度、采購需求等信息，提供給社會資本參考和選擇。從項目儲備庫中擇優(yōu)推薦申報列入自治區(qū)示范項目，爭取上級財政政策的支持。要按照本市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)需要，兼顧資金有效配置及項目合理布局，建立本市PPP項目儲備庫，公開市場準入和投資等方面的信息。

       （三）科學(xué)選擇操作模式，增強推廣運用政府和社會資本合作的針對性。

PPP項目模式主要包括委托運營（O&M），管理合同（MC），租賃-運營-移交（LOT）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、購買-建設(shè)-運營（BBO）等。具體操作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

       1.經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、BO0T模式推進。要依法開放相關(guān)項目的建設(shè)、運行市場、積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

       2.準經(jīng)營項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

       3.非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用BOO、O&M等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

       對于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有的公共服務(wù)，可根據(jù)項目實際情況，通過LOT、ROT、BBO、TOT、O&M、MC等方式植入PPP模式，對原項目進行升級改造或合作運營。

       積極探索“項目+物業(yè)”、非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目打包合作等綜合開發(fā)模式。

       （四）推廣和運用政府和社會資本合作模式基本流程。

       1.項目識別。

       （1）項目發(fā)起與選擇。PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主，市發(fā)展改革委根據(jù)我市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，負責(zé)向各行業(yè)主管部門和社會資本征集潛在PPP項目；并會同財政和各行業(yè)主管部門對潛在PPP項目進行評估篩選，確定備選項目，建立來賓市PPP項目庫，實行動態(tài)管理。PPP項目的申報和推薦應(yīng)初步明確項目實施機構(gòu)（政府或其指定的行業(yè)主管部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)）、合作模式、回報方案與合作周期等。

       （2）項目評價與論證。入庫項目的實施機構(gòu)向市財政局提供相關(guān)資料，其中，新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案，存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案、市財政局會同發(fā)改及行業(yè)主管部門等，開展物有所值評價工作。同時，根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對政府付費或財政補貼的項目，開展財政承受能力論證。

       2.項目準備、實施方案編制與審核。對于通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，由實施機構(gòu)組織編制PPP項目實施方案、主要內(nèi)容包括：項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等。由市財政局牽頭、會同發(fā)展改革委等各相關(guān)部門建立PPP項目聯(lián)審機制，對實施方案進行聯(lián)合評審。通過評審后，由項目實施機構(gòu)報政府批準后組織實施。

       3.項目采購。實施方案審查通過后，由項目實施機構(gòu)按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商等多種方式、公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

       4.合同管理。項目實施機構(gòu)應(yīng)參照《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）或國家制定最新標準化文本，細化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署，需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。

       5.項目執(zhí)行。

      （1）項目實施。項目實施機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督PPP項目各方按照合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司，項目實施機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督社會資本或項目公司履行項目的融資、建設(shè)、運營、維護和移交等合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出的績效指標，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在政府綜合財務(wù)報告制度建立后，還應(yīng)納入政府綜合財務(wù)報告。政府有支付義務(wù)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構(gòu)和社會資本或項目公司可根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執(zhí)行。

      （2）績效評價。項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估。重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估風(fēng)險，制定應(yīng)對措施。項目實施機構(gòu)要會同相關(guān)職能部門，加強對資金使用效率，以及項目公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和價格等方面的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，鼓勵推進政府部門和社會資本之外的第三方評價，對項目的成本效益，公眾滿意度、可持續(xù)性等綜合評價。評價結(jié)果依法向社會公開，并作為價費標準、補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。

6.項目移交。PPP項目期滿或提前終止移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容、移交標準和補償方式與社會資本確定移交手續(xù)，做好移交資產(chǎn)評估、性能測試及資金補償，辦理法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。鼓勵依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

三、政府和社會資本合作模式保障措施

      （一）完善投資回報機制。深化價格管理體制改革，推進簡政放權(quán)，對涉及政府定價的PPP項目，依法適當(dāng)下放價格管理權(quán)限。政府部門定價行為要在項目聯(lián)審階段提前介入，為項目經(jīng)濟評價提供依據(jù)。價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政資金對企業(yè)運營進行合理補償。依法依據(jù)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報，吸引社會投資創(chuàng)造機會。

       （二）加強政府投資引導(dǎo)。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等多種方式，優(yōu)先支持引入社會資本的項目，合理分配政府投資資金，優(yōu)先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產(chǎn)運營。

       （三）加快項目前期工作。在科學(xué)論證，遵守程序的基礎(chǔ)上，相關(guān)職能部門要加快推進規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評審批、審批核準等前期工作，協(xié)助項目單位解決前期工作中的問題和困難，協(xié)調(diào)落實建設(shè)條件，加快項目建設(shè)進展。

       （四）做好綜合金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

四、建立健全政府和社會資本合作模式的工作機制

       （一）健全工作機制，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。

       推廣運用PPP模式工作政策性強、設(shè)計面廣、工作難度大，各單位要加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認識，高度重視，把這項工作擺上重要議事日程，明確工作責(zé)任，落實工作任務(wù)，確保工作有人管有人抓。

       （二）明確實施主體，落實部門工作責(zé)任。

       建立來賓市PPP模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副市長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，市政府分管副秘書長、市財政局、市發(fā)展改革委主要領(lǐng)導(dǎo)任領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，市財政、發(fā)改、住建、工信、國土、交通運輸、環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)計、民政、審計、物價、金融辦、法制辦、政管局、工商聯(lián)等為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負責(zé)日常工作。辦公室設(shè)在市財政局，辦公室主任由市財政局局長兼任。適時研究在市財政局成立PPP管理中心專門機構(gòu)，中心職責(zé)為貫徹落實國家各項政策，建立健全推進政府和社會資本合作模式的基本制度、管理體制和運行機制，完善監(jiān)管制度體系，解決工作中的重大問題。主要負責(zé)采取政府發(fā)起和社會發(fā)起等方式征集遴選PPP合作項目，建立來賓市PPP模式運用項目儲備庫。包括全市PPP項目的協(xié)調(diào)調(diào)度及政策研究，合作項目的信息發(fā)布、采購招標、評估和驗證、項目建設(shè)成本和運營成本的評審、建立并執(zhí)行項目回報機制、項目風(fēng)險監(jiān)管和績效評價、第三方專業(yè)機構(gòu)庫及專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和管理及領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。市發(fā)改、住建、國土、物價、金融辦、政管局等部門建立工作協(xié)調(diào)機制，按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)調(diào)推進要求，負責(zé)項目實施、監(jiān)管和移交等工作。其他各單位按其職能分工協(xié)助推進我市PPP項目。

       （三）規(guī)范價格管理，提高政府定價的科學(xué)性。

按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會可承受的原則，加強投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，加快理順價格水平。加強價格行為監(jiān)管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價格行為，提高政府定價、調(diào)價的科學(xué)性和透明度。

       （四）強化基礎(chǔ)工作，營造推廣運用政府和社會資本合作模式的良好環(huán)境。

加強引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在政府和社會資本合作項目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專業(yè)性及項目實施效率。大力扶持發(fā)展本地中介機構(gòu)，提高法律、會計、咨詢等中介服務(wù)水平。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)隊伍和人才。加強宣傳引導(dǎo)，做好政策解讀，為推廣運用PPP模式營造良好的環(huán)境。

2015年12月30日